李泽胜 李科

　　信访是一项最基础的群众工作，它是人民群众反映心声、反映诉求、反映民意的一个重要途径，也是各级党委和政府听取民声、了解民意、维护民权的重要平台，更是依靠群众、相信群众、发动群众进行社会监督的一个重要方式。各级党委、政府及相关单位部门对信访工作一直都很重视和关注，做好信访工作对于维护群众利益、疏导社会矛盾发挥着重要作用，对于发展社会主义民主政治、密切党政与人民群众联系具有重大意义。随着我国政治体制和经济体制改革的不断深入，各种新旧矛盾叠加升级，信访化解难度逐渐攀升，信访工作被社会上称为“天下第一难的工作”。我县属国家级重点贫困县，县委政府为加快发展、提升品位、造就福祉进行了一系列的改革和建设，但各种新矛盾、新纠纷、新争议、新问题也相继产生，寻求司法解决的案件也逐年攀升。通江法院虽通过多种方式努力化解涉法涉诉信访，但信访任务仍然很重，信访压力仍然很大。面对新形势下的信访工作，我们唯有创新思维、创新机制、创新方法、创新路径，才能有效破解信访化解难的问题。本文针对通江法院近几年来的信访情况和当前信访的突出问题，进行梳理和研究，总结分析原因，提出信访治“本”恒在基础防范、信访治“标”贵在真诚化解、信访治“人”重在监督保护的三点建议，为有效推动信访工作，化解信访矛盾作参考。

　　从信访的数量上来看，通江法院近几年的信访出现“四降四升”的态势，信访中反映出了许多新情况、新特点、新趋势，总的来说，信访情况基本可控有序。

　　（一）信访总量下降，老难信访数量上升。2014年-2016年，通江法院涉法涉诉信访受理情况（见图一），信访总体数量虽呈下降趋势，但是基数仍然很大。老难信访的数量逐年攀升，这些信访案虽历经数次回复、解释、审判、评查和复查等，但因未达到信访人心理预期要求，一直不息诉息访，甚至引发缠访、滞留访和越级访。如唐某某信访案，信访人信访长达十几年，经历届领导和相关单位的极力化解，信访人情绪波动很大，时息时访，至今未能根治。

　　（二）审判类信访下降，执行类信访上升。审判类信访主要是对法院判决不服或对判决不理解，经过判后答疑的释法明理，多数能让信访人息访，如仍有意见，引导其进入二审或者提出申诉，大多数能够一次性办结，同时随着司法体制改革和法官素质的提高，司法程序更为规范，司法公信进一步提高，一定程度上减少了审判类的信访。然而，执行类信访一直是法院信访的热点和焦点，2016年通江法院执行类信访105件次，占信访总量的49.7%，其中执行不到位94件次，占信访总量的44.54%，执行异议类6件次，占信访总量的2.84%，其他5件次，占信访总量的2.37%。执行类信访居高不下，多数是由于被执行人无履行能力、下落不明等因素造成执行不能，申请人又对法院的强制执行期望值过高而引发。

　　（三）一般个案信访下降，涉众访态势上升。由于整个经济运行态势下行，加之企业改制、破产职工安置不到位引发的群访和房地产市场疲软导致开发商资金断裂，造成拆迁安置还房、工程欠款、民工工资、民间集资不能按时偿付而引发的群访等逐渐增多，如我县的“阳光鸿运”、“金银湾”、“江山壹品”等项目，涉及人员面广，人数众多，不稳定的因素复杂。有些人利用群访给有关部门施加压力，发生大规模群体事件的风险较高。

　　（四）暴力类信访下降，缠访、滞留访态势上升。随着近年来对非法访的严厉打击，暴力信访的数量大幅减少，转而出现“冷暴力”的缠访和滞留访，并且数量大幅增加。通江法院2014年缠访、滞留访的数量仅为3件，而2016年就上升到9件之多，增长200%，而此类信访人又多为老弱病残，在处置上较为棘手，且目前有关规定和措施不完备，始终是信访的一大顽疾。总结近年来的缠访和滞留访案件，不外乎有相同的规律：

　　1、老难信访“诉求高”难化解。老难信访案件大多数是历史原因造成，既有政策的原因，也有人为的原因，还有工作的原因，原因的复杂性，决定了处理的难度。由于信访人长时间信访经验的积累和对国家治访政策的了解，其期望值越来越高，其所反映的问题和信访诉求未能得到满意的结果，便常年上访、越级上访，成为“上访老户”。通江法院比较典型的就是唐某某申诉信访案、张某某执行信访案，这些案件虽多次召开专题协调会，但未收到实质性效果，处理起来格外棘手。

　　2、历史信访“政策强”难解决。随着依法治国进程的不断推进，公众的维权意识得以强化，为有效解决人民群众“立案难”、“申诉难”的问题，人民法院推行立案登记制度改革，由立案审查制度变为立案登记制度。随着立案制度的改革，多年沉积的历史老案重新申诉到法院，申诉被驳回的又申诉到法院。特别是文革特殊时代及以前造成的一些历史遗留问题，当前反映得较为突出。对特殊时期申诉案件的处理，中央和最高法院均有明确的法律政策规定和界定，政策的时效性和指令性极强，许多案件已经复查处理，现信访人又申诉要求处理，这些信访人不顾当时政策的规定，拿着现有的法律规定来进行申诉和信访，对这类信访虽经层层请示，尚无明确答复，导致处理难度大。如庞某某信访案、谢某某信访案、米某某信访案等，这些案件经过八十年代的复查已经有了结论，但信访人一直不服。信访人反映的有些是事实，但依据当时的法律和政策已经进行了处理，信访人强烈要求按现有的政策和法律去处理当时发生的问题，虽经反复说法析理，告知信访人历史形成的案件只能依当时的规定和政策，且这些规定和政策的时效性极强，任何人不得随意乱执行，但信访人不听从，为此不断多渠道、多部门信访，甚至越级访，很难解决。

　　3、涉众信访“人数多”难稳控。近几年来，由于房地产项目崩盘和公司经营不善，拆迁安置补偿纠纷、购房合同纠纷、民间借贷纠纷、劳动报酬纠纷、公司清算、企业破产等涉众型纠纷急剧增加，少则十几人，多则几十人甚至上百人。此类案件进入诉讼后，由于涉及人员众多，金额巨大，在审判和执行阶段，涉诉信访的风险高，稍有处理不当或有人煽动就会发生群体事件。由于涉及人员多，地域分散，难以每个人都兼顾，稳控难度极大。

　　4、传统信访“旧观念”难改变。近几年来，一些群众在发生纠纷、事故和遇到不符合自己意愿的事，不管自己有理没理，不管他人该不该担责，不是寻求合理的途径和方式去解决，总是热衷于采取“停尸”、“冲击单位”、“滞留住宅”等方式聚众闹访，认为这是解决问题“又快又好”的最佳方式，认为这种方式“法不责众”，自己不会受到法律追究，认为走司法程序不如走闹访程序。这些老的、错误的观念虽经打击有所好转，但还是没有完全得到纠正，现在还是有部分信访人仍然坚持走“信访不信法”的路，用法制的手段维护合法权利的观念尚未完全形成。

　　1、信访程序提起的“随意性”。涉法涉诉信访程序是三大诉讼程序之外的法外程序，信访程序的设立对人民法院接受监督，了解当事人的诉愿和诉求，特别是对司法裁判、司法执行、司法作风的好坏起到了“晴雨表”、“减压器”的作用，但是对信访程序的启动采取的是登记主义，没有设定受理条件，因此，涉法涉诉信访案件随意性较大，进入程序容易，只需信访人向法院提出申诉即可，即使复查多次的案件、承诺息诉罢访的信访案件等，仍然能轻易地通过各种途径再次进入复查程序。例如信访人在向基层法院提出信访申诉遇阻时，便转而向中级人民法院信访，上级法院领导的签批、转办，信访案件便又转到了基层法院，基层法院不得不再次登记处理。由此导致了个别诉讼案件当事人对于几年前、十几年前，甚至几十年前的法院裁判仍然申诉不止，企图通过这种渠道引发再审。信访程序启动的随意性决定了案件的反复性，化解起来就更困难，稳控就更棘手。

　　2、信访化解终结的“高标性”。信访终结程序严格规范，可以保证信访处理的质量，但终结设定的“四到位”标准太高，即“法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位、司法救助执行到位”，有的目标难以实现。如法律问题解决到位，要求报信访终结的案件必须有省级司法机关的裁判文书，事实上有些老信访户所涉及的案件连上诉程序都未经过，更谈不上省级司法机关的审查文书。基层法院作出审查意见后，信访人不找上级法院，仍然找当地法院，同时，大多数信访当事人因常年信访对审判机关存在着不信任观点和对立的情绪，对法律问题一知半解，不能融会贯通，提出很多苛刻的要求，法院难以解决。再如司法救助执行到位，信访人对救助要求过高，法院无法满足，且一次救助以后，不久又提出无理要求，导致案件重复处理，久久不能终结。因为信访终结的标准过高，导致一些信访案件迟迟终结不了，一直在法院内部打圈圈，即使终结了信访案件，信访人事后仍然找法院，终结未终的情况仍然存在。

　　3、信访人员诉求的“趋利性”。信访人员信访的目的就是想通过信访程序来获取更多的利益，一些涉法涉诉信访老户，他们对国家的信访政策和治访的方式、手段比较了解，平常相互串联，交流“经验”，专门在重要国家机关和敏感时期非法聚集上访，故意制造事端，对基层接访人员动辄就以到省进京相要挟，以此达到其更多的非访利益，息访息诉难度越来越大。

　　（一）信访治“本”恒在基础防范

　　要从根本上有效减少信访，控制非访，只有持之以恒的抓牢基础防范，通过深化改革，创新和完善信访机制；科学决策，预判和评估信访风险；公正执法，控制和防范信访机率，才能从源头上预防信访问题发生。

　　1、深化改革，创新和完善信访机制。许多信访稳定问题的发生，源头还在于信访的机制不够健全和完善。只有进一步深化改革，从机制上消除产生信访稳定的问题，才能从源头上预防和减少信访稳定事件的发生。一是深化信访畅通机制是根本。相信群众、依靠群众、为了群众是我们工作的制胜“法宝”，只有保证人民群众有向党委政府、相关部门反映情况、诉求、意愿的渠道和平台，才便于从这个群众之门了解更多的民心、民意和民诉。只要我们从上到下正确对待信访人的诉求和情况反映，严格按照规范程序对信访问题公正、真诚、及时处理，就能赢得信访人员的理解、支持、认同；只要从信访程序上规制了信访人上访的不当预期值，就能让信访人明确信访诉求必须在有序的规范内行使，信访程序才能得到有效的维护；只要有了信访人真诚的认同和信服，就可以从源头上减少重访、上访、越访和非访，只有渠道通，才能不添堵，秩序才不乱。二是深化信访终结机制是关键。一方面要保证人民群众信访诉求的畅通，另一方面也要保证信访终结程序的结局性，只有“一通一终”，才能控制和减少信访的存量。对于初访、重访、上访、越访、非访人员的信访诉求，在查明情况的基础上，要依法、及时、果断处理，防止因时间拖长而成为老难信访。对于有理的要及时责成相关部门处理，对无理的要坚决驳回，对已经处理和无理驳回的信访案件要及时终结，凡经信访终结处理的信访案件不得受理。对于信访终结的标准一律按四个到位的要求较高，涉法信访案件终结的标准能否按诉讼程序所规定的“二审终审”的标准，这样既有上级的监督，又减少了终结的层级，也能确保信访案件处理的质量。只有保证信访终结程序的畅通，才能有效控制和减少“翻烧饼”信访案的发生。三是深化非访惩处机制是保障。对于无理的上访、重访、越访、滞留访等非访行为必须依法给予惩处；对于那些采取组织、煽动、串联等方式企图绑架党委政府、相关单位获取非法利益而进行的群访、闹访行为必须给予严厉的打击；对那些采取滞留“老、弱、病、残、幼”的非访行为，一方面要对唆使人、实施人给予惩处，另一方面信访人所在的党委政府、单位、居委会、村委会、民政等有稳控和社会救助义务的单位应当切实履行帮助、求助义务，构建多元化的化解社会矛盾救助机制，充分保障政法机关对非访行为打得了，社会救助部门帮得了。

　　2、科学决策，预判和评估信访风险。一是要制定信访风险预判评估规则。无论是党委政府对社会各项事业发展的重大决策，还是各个部门具体实施各项工作的决策，都要在充分评估论证、广泛调研的基础上进行，尽可能预判和防范各种矛盾的发生，减少决策失误就是最大的减少矛盾的发生，特别是信访风险高发、多发、易发的单位和部门必须作为刚性规定。法院对进入诉讼的个案、涉众性案件，要在立案、审判、执行的各个阶段充分预判信访风险，要充分体现司法的公开性，以公开性促公正性，明确告知当事人的权利义务，审慎对待涉及群众利益的诉求。二是要制定决策失职失误责任追究制度。对于未按规则要求进行科学的决策程序，由此导致信访问题的发生，要追究决策人的责任，同时要加强对重点项目由第三方进行民意和风险测评工作，让公众知晓，让公众支持，让公众参与，充分协调好各方利益，从源头预防信访风险的发生。

　　3、公正执法，控制和防范信访机率。从所有信访反映的情况来看，无论是涉及执行还是审判，无论是涉及个人还是单位，集中反映的问题是“执法公不公、执法快不快、执法好不好、执法力不力”，这些问题最有效的解决办法是提高办案质量和办案效率，提升司法形象和司法公信，让人民群众从内心对法律的敬仰、对司法的敬重、对法官的敬意不断提升，让法治意识植耕于心，外化于行，因此，公正执法是最大限度减少信访案件发生的“过滤器”、“衡平器”、“稳压器”。同时，要切实加强队伍作风建设，推行文明执法、人性化执法，确保各项工作能最大限度得到当事人的理解和支持，从而有效预防信访问题的产生。

　　信访稳定是天下第一难事，化解这一难事，就要克服那些认为信访是主管领导与信访部门的事这种错误认识，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，严格落实党政主要领导是信访稳定工作第一责任人、分管领导负直接责任，其他领导“一岗双责”的信访稳定工作责任制。要配齐配强信访稳定专干，加强与党委、政府的沟通联系。要落实基层信访工作责任，真正按照“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”的要求，把信访问题化解在当地，把上访人吸附在当地，构建信访稳定“一盘棋”格局。

　　1、坚持分类处理方法。对涉及信访稳定的案件，首先要根据信访稳定问题的特点，善于分类处理。其中包括：简单的、复杂的；个案、群体性的；长期的、即时的、突发性的；还有初访的、重访的、缠访的、闹访的等等，都要针对性的做好准备，研究方案进行处置。对涉及面广、复杂的信访案件，要采用综合处理的方法。对一些历史遗留问题，要做到慎重处理。对突发性、紧急的、群体性事件，要第一时间介入主动处理。

　　2、坚持整体联动举措。许多信访稳定问题涉及部门和单位多，牵涉到多方的利益，涉及群体复杂，处理这类问题时，要进一步完善信访联席制度，召集各相关部门共同协商，形成合力，防止部门各自为政，相互扯皮，从而影响问题的最终解决。

　　3、坚持依法处理原则。要注重加强法制宣传教育，形成群众自觉学法、尊法、守法、用法的氛围。对涉访涉稳群体，要有针对性地宣传人民调解、信访条例、诉讼程序、治安管理等方面的法律法规，引导群众依法、合理、有序地表达自身利益诉求。在解决信访问题的过程中，要舍得花时间、精力，敢于用法律，确保“一个案子、一名领导、一个专门班子、一套工作方案、一抓到底”，切实使群众反映的问题“件件有着落，案案有结果”，从根本上改变“不闹不解决，大闹大解决”的错误认识。

　　信访工作的实践证明，没有高效透明、便于监督的工作机制，群众的信访权利很难得到有效保障；没有界定清晰、落实到位的工作责任，信访问题往往难以得到落实解决，甚至因久拖不决酿成重大群体性事件；没有规范的接访行为，良好的个人品性品格，真情实在的行动，很难在有效的第一时间取信于人，化解信访矛盾，要想治理好信访人，必先治理好接访人。

　　1、严格追究“失职人”的责任。要深化细化信访工作“一把手工程”，加强对领导干部和信访工作检查考评，对案件办理情况要定期进行通报，对敷衍塞责、推诿扯皮造成不良后果的，要严格追究相关责任人的责任。特别是对不作为、乱作为或错作为而引发的失职信访案件，要坚决追究直接领导和责任人的责任。

　　2、严格规范“接访人”的行为。人民群众通过来信来访表达诉求，寻求解决，其选择表明了人民群众对党委政府及相关部门的信认和期盼，因此，做好人民群众接访工作、规范接访行为是化解信访的首任之举。要以规范化、细致化、真情化方式开展接访工作，用真心、真诚、真实的态度去倾听群众的信访诉求、信访意愿、信访心声，让人民群众在接访中有温暖感、尊重感、收获感。规范的接访行为可以拉近与人民群众之间的距离，缓解信访人员的情绪，解除信访人员的误会，是实现初访化解的有效之法。

　　3、严格维护“维稳人”的权利。信访工作是一项任务很艰巨，要求很高的工作。对于从事维护信访稳定工作的人来说，不仅要有极强的政治敏锐，还要有较高的工作能力；不仅要有善于做群众工作的能力，还要有包容群众的情怀；不仅要有丰富的法律政策知识，还要有乐于明法析理的宣讲水平。信访工作可以说是集政治性、法律性、政策性、社会性、群众性于一体的综合性工作，因此，对于从事维稳工作的人应当给予充分的保障，让他们对这项工作有依赖感、成就感、幸福感。只有先稳住了维稳人，才会让不稳定的信访人稳定，有了稳定的维稳人，社会才会变得更加稳定。